Estland – Lettland 1991 – 2001

Estland und Lettland (bzw. unter wechselnden Bezeichnungen wie Livland und Kurland), die in der Neuzeit zeitweise unter polnisch-litauischer oder schwedischer Verwaltung standen, unterstanden seit dem Ende des 18. Jahrhunderts Russland, das den Deutsch­balten eine Sonderstellung gewährte. Erst nach dem Ende des Ersten Weltkriegs erlangten beide Staaten mit ihren jeweiligen Nationalsprachen Estnisch (und Lettisch) und einem weitreichenden, durch den Völkerbund vermittelten kulturellen Minderheiten­schutz als demokratisch verfasste Staaten die Unabhängigkeit. Diese dauerte nur bis zum Einmarsch sowjetischer Truppen auf der Basis des Hitler-Stalinpaktes sukzessive seit Oktober 1939. Während des deutschen Russlandfeldzuges wurden 1941 auch Estland und Lettland von deutschen Truppen besetzt und im Herbst 1944 von der Roten Armee zurück erobert. 1945 wurden beide Staaten in Form von Sowjetrepubliken Teil der Sowjetunion. Die Zeit von 1945 bis 1991 wurde von den national gesinnten Letten und Esten als Dauerbesatzung erlebt. In dieser Zeit wuchs der Anteil der russisch sprechenden Bevölkerung in beiden Sowjetrepubliken, vor allem in den Städten, auf insgesamt etwa 40 % an.

1. Ausgangslage bei Beginn der postsowjetischen Ära

1991 hatten die drei baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen ihre Unab­hängigkeit von der Sowjetunion in einer „singenden Revolution“ gewaltfrei zurück­gewonnen. Die estnische und lettische Regierungen entschieden dann, den Personen, die während der sowjetischen Herrschaft als Bürger der Sowjetunion in Estland und Lettland angesiedelt worden waren, sowie deren Nachkommen als Ausländer, Staaten­lose oder Nichtstaatsbürger zu behandeln und die Zweisprachigkeit zugunsten der estnischen und lettischen Sprache aufzugeben. Diese Entscheidung betraf zwischen 30 und 40 Prozent der Einwohner und führte zu einer eskalationsträchtigen triangulären Konfliktkonfiguration. Sie entsteht, wenn Staaten eine Politik der Nationalisierung betrei­ben, Minderheiten ausgrenzen und gleichzeitig ein externer Staat als Schutzmacht auftritt.

Mehrere miteinander verwobene Themen – vor allem Staatsbürgerschaft, Sprache und Interpretation von Geschichte – waren und sind unter den drei ungleichen Kernparteien strittig. Aus der Sicht Estlands und Lettlands erfolgte die Entscheidung im legitimen Interesse nationaler Sicherheit zur Verteidigung gegen Russland. Aus der Sicht der überwiegend russischsprachigen und ausgegrenzten Minderheit handelte es sich um einen diskriminierenden Eingriff in ihre Lebensgrundlagen. Aus russischer Sicht handelt es sich um den Bruch einer vertraglichen Abmachung, die zusicherte, allen Einwohnern das Recht zu gewähren, sich entweder für die Staatsbürgerschaft des neuen baltischen Staates zu entscheiden oder – bis zum Jahr 2001 – für die russische Staatsbürgerschaft zu optieren. Russland erkannte ferner eine Verletzung der Menschenrechten von Bürgern, deren Zugehörigkeit im Zuge der Grenzveränderung unklar geworden war und für die Russland eine Schutzfunktion beanspruchte.

Auf internationaler Ebene bewertete man die Konstellation als Gefährdung der Stabilität der neuen Staaten, ihrer außenpolitischen Beziehungen zu Russland sowie des Über­gangs in eine neue europäische Ordnung und reagierte mit einem breiten Ansatz präventiver Diplomatie. Dies war möglich, weil der vielschichtige Konflikt zu einer Zeit entstand, als die internationalen Beziehungen zwischen Ost und West in Europa vergleichsweise kooperativ waren. Russland prangerte zwar die Ausgrenzung der russischsprachigen Bevölkerung an und verknüpfte das Thema mit der Frage des Abzugs seiner Truppen – verhielt sich aber konstruktiv, indem es die OSZE aufforderte, tätig zu werden. Auch wenn Estland und Lettland darin eine Schädigung ihres Ansehens sahen, wiesen sie die Einmischung von internationalen Organisationen nicht zurück, weil beide Länder internationale Unterstützung suchten, um ihre Staatlichkeit zu festigen. Nicht zuletzt Dank einer gut organisierten Exilbevölkerung in den USA, in Schweden und in Deutschland waren sie in der Lage, wirksam für ihre Sicht zu werben. Gleichzeitig hatten weder die USA noch andere westliche Staaten ein Interesse an einer Konfrontation mit Russland in der Ostseeregion. Alle hatten ein Interesse am Erfolg von präventiven Bemühungen.

2. Die Präventionsagenturen

Die Spannweite der Organisationen, die sich an der Konflikteinhegung mit jeweils eigenständiger Akzentsetzung beteiligten, umfasst Regierungsorganisationen wie Nicht­regierungsorganisationen und reicht von den Vereinten Nationen über die OSZE, den Europarat, die Europäische Union, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung und den Ostseerat bis hin zu Menschenrechtsgruppen wie Helsinki Watch, KSZE-Helsinki-Gruppen, Minority Rights-Gruppen, der Féderation Internationale des Droits de L`Homme und dem Carter-Center in Atlanta. Für die Vereinten Nationen (VN) waren insbesondere das Hochkommissariat für Menschenrechte und das Entwicklungs­programm UNDP tätig. Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) unterhielt von 1993 bis 2001 je eine Langzeitmission in Estland und Lettland. Ferner war das Büro für Demokratische Institutionen und Menschenrechte (ODIHR) involviert. Am dynamischsten wirkte Max von der Stoel, der ehemalige Außenminister der Niederlande als OSZE-Hochkommissar zu Nationalen Minderheiten (HCNM). Er ließ sich der von der „Foundation on Inter-Ethnic Relations“ unterstützen, einer Nicht-Regierungsorganisation (NRO) in Den Haag, die er selbst gegründet hatte. Der Europarat sowie seine Parlamentarische Versammlung brachten ihre Kompetenz im Bereich der Menschen- und Minderheitenrechte zur Geltung. Erwähnenswert ist auch das Engage­ment des Menschenrechtskommissars des Ostseerates, des ehemaligen dänischen Justizministers Ole Espersen.

3. Eingesetzte Mittel

Alle genannten Akteure der Konfliktprävention verfolgten spezifische Ansätze, aber alle stützten sich auf ein breites Spektrum von Soft-Power-Aktivitäten: Fact-Finding, Spiege­lung der Befunde an die Akteure, kontinuierlicher Kontakt zu allen Seiten durch Besuche, Briefe, Entsendung von Kurz- und Langzeitmissionen, Konferenzen, Runde Tische und Integrationsprojektesowie das nachdrückliche Bemühen, auf der Grundlage gemein­samer Informationen die Akteure zu beraten und Dialoge über Einschätzungen, Bewertungen und Handlungsempfehlungen zu erreichen. So überzeugte die OSZE die estnische Regierung, ein von ihr für rechtswidrig gehaltenes Referendum über eine territoriale Autonomie in den russisch-sprachigen Städten Narva und Sillamäe im Nordosten Estlands nicht zu verhindern, sondern es international begleiten zu lassen, den Vorgang als eine Übung zu betrachten, in einem Konflikt Menschen die Möglichkeit zu gewähren, ihre Gefühle und Sorgen gewaltfrei auszudrücken und das Abstimmungs­ergebnis als Meinungsäußerung zur Kenntnis zu nehmen. Die Europäische Union übte während der Vorbereitung der Beitrittsverhandlungen Druck aus, indem sie darauf bestand, dass Estland und Lettland zumindest einigen Empfehlungen der internationalen Organisa­tionen folgten.

4. Dauer der Präventionsbemühungen

Die Präventionsbemühungen im engeren Sinne erstreckten sich über ungefähr 10 Jahre. Die erste Fact-Finding-Mission wurde im Oktober 1991 von der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung entsandt. Die OSZE-Langzeitmissionen in Tallin und Riga wurden 2001 abgezogen. Gleichwohl sind die interethnischen Beziehungen in beiden Ländern weiterhin Gesprächsgegenstand bei den jährlichen Ministerratstreffen der OSZE und des Monitoring, das der Europarat für seine Konventionen vorsieht. Mit zunehmender Einbindung in die NATO- und EU-Strukturen erlosch allerdings im Westen das Interesse daran, durch präventive Diplomatie internationaler Organisationen einen Ausgleich unter allen Konflikt-parteien zu finden. Nachdem über die Aufnahme von Estland und Lettland in die NATO und die EU entschieden war, drängten beide Länder darauf, die Aktivitäten internationaler Prävention in ihren Ländern zu beenden. Estland und Lettland unterzeichneten zwar noch die Europäische Rahmenkonvention zum Schutz regionaler und nationaler Minderheiten, nicht aber die Europäische Sprachen­charta. NATO und EU sahen sich durch ihre Erweiterung als stark genug an, um die nach wie vor existierenden innerstaatlichen Konflikte mit der russischsprachigen Minderheit zu kontrollieren und Einwände aus Russland zu ignorieren. Das Engagement in präventiver Diplomatie im engeren Sinne wurde abgebrochen. Die ursprünglichen Konflikt-themen bilden nach wie vor ständige Streitpunkte innerhalb beider Länder, werden jetzt überwiegend teils vor den nationalen Gerichten, teils vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und – sofern es die Beziehungen zu Russland betrifft, im Rahmen der EU und der OSZE ausgetragen.

5. Was wurde erreicht?

Beide Fälle gelten als Musterbeispiele für die Leistungsfähigkeit präventiver Diplomatie, Konflikttransformationen auf den Weg zu bringen. Der sichtbare Erfolg bestand in der Entschärfung des Konfliktes, nicht in einer Lösung.

Das Konfliktverhalten aller Akteure konnte unterhalb der Schwelle direkter Gewalt gehal­ten und befürchtete Ausweisungen oder gar Vertreibungen sowie gewaltsame Reak­tionen seitens der betroffenen Minderheiten und Russlands vermieden werden. Solange die Präventionsbemühungen anhielten, blieb die Konfliktintensität immer unterhalb der Gewaltschwelle. Auch später pendelte sie nach den Kriterien des Heidelberger Konflikt­barometers zwischen den Stufen 1 und 2 (latenter und manifester Konflikt). Im Fall Estlands eskalierte der Konflikt allerdings 2007 in der Postpräven­tionsphase bis zur Stufe 3 (gewalttätige Krise). Proteste gegen die Verlegung eines Kriegerdenkmals aus sowjetischer Zeit wurden durch die estnische Polizei niedergeschlagen, über 1000 Demonstranten wurden festgenommen, viele Menschen wurden verletzt, ein Demon­strant wurde getötet. In Moskau reagierte eine der Regierung nahestehende Jugend­organisation mit der einwöchigen Besetzung der estnischen Botschaft, ohne dass die russische Regierung ihrer Schutzpflicht nachkam. Ferner sahen sich estnische Institu­tionen, Banken und Fernsehanstalten einer massiven Störung ihrer elektronischen Kommunikation ausgesetzt. Russland bestätigte 2008 seine Absicht, die Interessen der ethnischen Russen im Ausland zu schützen.

Alle Akteure konnten während der Präventionsphase motiviert werden, Kompromisse einzugehen. Lettland und Estland akzeptierten im Grundsatz, dass Nichtstaatsbürgern die Möglichkeit gegeben werden muss, Staatsbürger zu werden. Strittig blieben Verfahrensfragen, Ausführungsbestimmungen und Ausnahmeregelungen wie die zur Einbürgerung erforderlichen Dokumente, Kenntnisse von Sprache und Geschichte sowie die Grundsatzfrage, ob eine Diskriminierung vorliegt.

Direkten Einfluss hatten der Europarat und die OSZE auf das estnische Ausländergesetz und das lettische Staatsbürgerschaftsgesetz. Die Staatspräsidenten verweigerten die Unterschrift unter die zuvor vom Parlament verabschiedeten Gesetze unter Berufung auf die Einwände internationaler Organisationen und erreichten damit jeweils Neuformu­lierungen, in denen die Bedenken wenigstens teilweise berücksichtigt wurden. Auch Nichtstaatsbürger haben heute Aufenthaltsrechte, Reisemöglichkeiten und Anspruch auf eine Arbeitserlaubnis und Sozialleistungen. Der Weg der Einbürgerung ist geöffnet worden, die Anforderungen an die Kenntnisse von Sprache und Geschichte wurden für alte und behinderte Menschen herabgesetzt und russischsprachigen Einwohnern steht vor Gericht ein Dolmetscher zu. In einer Hinsicht stehen sich Nichtsstaatsbürger heute sogar besser als estnische bzw. lettische oder russische Staatsbürger. Sie genießen Visafreiheit sowohl bei Reisen nach Russland als auch in die Europäische Union.

6. Begünstigende Faktoren

Die Aktivitäten zur präventiven Diplomatie fanden unter glücklichen Umständen statt. Internationale Organisationen hatten sich mit der Unabhängigkeitsbewegung und ihren militärischen Folgen befasst, schon bevor der Konflikt entstand. Auch wurde in ihren Debatten erstmals die Option formuliert, Minderheiten nicht länger als Problem, sondern als Chance zu betrachten.

Eine Vielfalt zivilgesellschaftlicher und internationaler Organisationen war involviert, deren Personal eng kooperierte und eine Expertengemeinschaft bildete. Sie fanden in Estland und Lettland auf gesellschaftlicher Ebene eine die ethnischen Differenzen über­greifende Kultur der Gewaltlosigkeit vor, die sich während der Unabhängig­keits­bewegung als „singende Revolution“ herausgebildet hatte. Gleichzeitig fanden die internationale Organisationen eine politisch bis dahin unbekannte Wertschätzung und praktische Unterstützung. Der zweite Golfkrieg von 1991 einerseits und die Gewalt­eskalation in Jugoslawien andererseits stärkten den Gedanken, Konflikt­intervention als Konflikteinhegung zu konzipieren und dabei die bereits vorhandenen und akzeptierten Institutionen und Methoden zu nutzen, sie auszubauen und mit ihnen Erfolg zu haben. Dass die schwedische Außenministerin Margaretha af Ugglas 1992 den Vorsitz im KSZE-Rat übernahm und das Mandat erhielt, eine Strategie der präventiven Diplomatie zu entwickeln, begünstigte angesichts der schwedischen Interessen und Kompetenzen in der Ostseeregion ebenfalls den Erfolg.

Schließlich waren die internationalen Organisationen in der Lage, ihr Engagement für alle beteiligten Akteure in irgendeiner Weise nützlich zu machen. Estland und Lettland haben sie geholfen, sich gegen die Anschuldigungen Russlands zu verteidigen, Gesetze und Institutionen an internationale Standards anzupassen und finanzielle Ressourcen zur Umsetzung von Reformen einzuwerben. Russland haben sie mit ihrem eindeutigen Diktum, eine zwangsweise Rückführung der Nichtstaatsbürger nach Russland sei illegitim, innenpolitisch unterstützt und so Gerüchte um Vertreibungen oder Auswei­sungen entkräftet. Dieses Diktum konnte auch die Nichtstaatsbürger weitgehend be­ruhigen, zumal die erzielten Kompromisse hinsichtlich von Aufenthaltsrechten, Arbeits­erlaubnis und Sozialfürsorge für das schwierige Alltagsleben in einer nachkommu­nistischen Gesellschaft ungleich wichtiger empfunden wurden, als die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechtes.

Einzelne westliche Länder wie Schweden, aber auch die Bundesrepublik Deutschland haben die internationalen Organisationen von innenpolitischem Druck, aber auch von der Erwartung Estlands und Lettlands entlastet, für deren Position Partei gegen Russland zu ergreifen. Alle Akteure, die beteiligten Staaten ebenso wie die entstehenden lokalen und transnationalen NRO, wurden mit detaillierten und im Prinzip gleichen Informationen durch allparteiliche Berichte versorgt. Das hat Asymmetrien hinsichtlich der Informa­tionszugänge sowie dem Entstehen von politisierbaren Gerüchten entgegengewirkt. Und schließlich diente das Engagement den Organisationen selbst dazu, sich als Präven­tions- und Minderheitenspezialisten zu profilieren. Das gilt vor allem für die OSZE und den Europarat.

7. Hinderliche Faktoren

Europäische präventive Diplomatie in den 1990er Jahren hatte in vieler Hinsicht experimentellen Charakter, fand zwar das Interesse unter westeuropäischen Diplomaten, einiger Völkerrechtlern und Sozialwissenschaftlern, war aber keineswegs in allen europäischen Staaten ein Thema. Alle direkten Konfliktakteure folgten einem staats­zentrierten Politikverständnis und konnten das Konzept der Präventiven Diplomatie und die ihm zugrundeliegende liberale pluralistische Weltsicht nicht nachvollziehen, weil es gerade in den osteuropäischen Gesellschaften keine über völkerrechtliche Regelungen hinausgehenden friedenspolitischen Vorstellungen gibt. Gerade in den jungen Staaten Estland und Lettland schien die auf Vermittlung bedachte Perspektive wenig glaubwürdig und sogar bedrohlich. Sie sahen sich von den internationalen Organisationen mit Empfehlungen zur Minderheiten-, Staatsbürgerschafts- und Außenpolitik konfrontiert, die in ihrem Weltbild keinen Sinn ergaben und an denen etablierte westeuropäische Staaten sich ebenfalls nicht orientieren, wenn es um eigene Interessen geht. Die Bemühungen um präventive Diplomatie litten daher unter einer Glaubwürdigkeitslücke.

Weiterführende Literatur:

  • Birckenbach, Hanne-Margret, 1997: Preventive Diplomacy through Fact-Finding: How International Organisations Review the Conflict over Citizenship in Estonia and Latvia, Kieler Schriften zur Friedenswissenschaft, Münster / Hamburg / London: Lit Verlag.
  • Birckenbach, Hanne-Margret, 1996: Die erfolgreiche Einhegung eines gewaltträchtigen Konflikts. Hypothesen aus der Analyse der Konflikte in den baltischen Staaten, in: Die Friedenswarte, Band 71, Heft 4, 1996, S. 442-454.
  • Birckenbach, Hanne-Margret 1999: Präventive Diplomatie. Das Beispiel der OSZE-Mission in Estland unter besonderer Berücksichtigung der Beteiligung von Frauen. Working Paper der Schweizerischen Friedensstiftung, Bern.
  • Kemp, Walter A. (ed.) 2001: Quiet Diplomacy in Action: The OSCE High Commissioner on National Minorities. The Hague – London – Boston: Kluwer Law International
  • Poleshchuk, Vadim, 2001: Advice not welcomed. Recommendations of the OSCE High Commissioner to Estonia and Latvia and the response, Kieler Schriften zur Friedenswissenschaft, Münster/ Hamburg/London: Lit Verlag
  • Stoel, Max von der, 2001: Peace and Stability through Human and Minority Rights. Baden-Baden: Nomos-Verlag.Hanne-Margret Birckenbach

Estonia and Latvia 1991 – 2001
The Conflict with the Russian Minorities

Estonia and Latvia, otherewise also known as Livonia and Courland, and in modern times temporarily under Polish-Lithuanian or Swedish administration, had been under Russia since the end of the 18th century. Russia granted the German Balts a special position. Only after the end of World War I did the two states, with their respective national languages Estonian (and Latvian) and far-reaching cultural protection of minorities, achieve independence as democracies, mediated by the League of Nations. That only lasted until the Soviet gradual but systematic invasion from October 1939 onwards on the basis of the Molotov-Ribbentrop Pact. During the German War on Russia from 1941 onwards, Estonia and Latvia were also occupied by German troops but in the autumn of 1944 they were recaptured by the Red Army. In 1945, both countries became part of the Soviet Union as Soviet republics. Nationalist Latvians and Estonians regarded themselves as being under permanent occuputation in the period between 1945 and 1991. During this period, the proportion of Russian-speaking population grew to a total of about 40% in both Soviet republics, especially in the cities.

1. The Situation at the Beginning of the Post-Soviet Era

In 1991, the three Baltic states of Estonia, Latvia and Lithuania had regained their independence from the Soviet Union nonviolently in the so-called „singing revolution“. Consequently the Estonian and Latvian governments decided to treat those people as foreigners, stateless persons or non-citizens. This also applied to their descendants. Bilingualism was abandoned in favour of the Estonian and Latvian languages. That decision affected 30-40 percent of the population and resulted in a triangular and continually escalating conflict configuration. This occurs when countries pursue a policy of nationalization, marginalize minorities and when, at the same time, there is the presence of an external protector state.

Several interrelated themes – especially citizenship, language and interpretation of history – were and are contentious among the three unequal core parties. From the perspective of Estonia and Latvia, the decision was made in the legitimate interest of national security, to defend themselves against Russia. From the perspective of the predominantly Russian-speaking and marginalized minority, that was a discriminatory interference in their way of life. From the Russian perspective, it meant a breach of a contractual agreement that had granted all residents the right to opt either for the citizenship of the new Baltic state or to opt for Russian citizenship until 2001. Russia also criticized the violation of human rights of citizens whose national identity had become uncertain in the course of the boundary changes and assumed a protective role over them.Internationally, this development was seen as a threat to the stability of the new states, to their foreign relations with Russia and to the transition into a new European order. Countries responded with a broad sweep of preventive diplomacy. That was possible because the multi-layered conflict arose at a time in Europe when international relations between East and West were relatively cooperative. Although Russia denounced the exclusion of the Russian-speaking population and linked the issue to the withdrawal of her troops, she behaved in a constructive way by calling on the OSCE to act.Although Estonia and Latvia saw this as potentially damaging their reputation, they did not refuse the involvement of international organizations, as both countries sought international support to consolidate their rule. Thanks to the support of a well-organized exile population in the US, in Sweden and in Germany they were able to successfully lobby for their cause. At the same time neither the US nor other Western states had an interest in a confrontation with Russia in the Baltic region. All had an interest in the success of prevention efforts.

2. The Prevention Agencies

The range of organizations participating in the ‘Konflikteinhegung‘ (conflict transformation), each with their own independent focus, included government as well as non-governmental organizations and extended to the United Nations, the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE), the Council of Europe, the European Union, the European Bank for Reconstruction and Development, the Council of Baltic Sea States and to human rights groups such as Helsinki Watch, the Helsinki Group of the Council for Security and Cooperation in Europe (CSCE), minority rights groups, the Fédération Internationale des Droits de L`Homme and the Carter Center in Atlanta. The High Commissioner for Human Rights and the United Nations Development Program (UNDP) were active for the United Nations (UN) in particular. The Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) sustained a long-term mission in Estonia and Latvia from 1993 to 2001. Furthermore, the Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) was involved. The most dynamic person seemed Max von der Stoel, former foreign minister of the Netherlands, as the OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM). He agreed to the support of the „Foundation on Inter-Ethnic Relations“, a non-governmental organization (NGO) in The Hague, which he himself had founded. The Council of Europe and its Parliamentary Assembly brought to bear their expertise in the field of human and minority group rights. Also noteworthy is the commitment of the Commissioner of the Baltic Sea Council, the former Danish Minister of Justice, Ole Espersen.

3. Measures Implemented

All those actors pursued specific approaches for conflict prevention, but all were based on a wide range of soft power activities: fact finding, mirroring the findings to stakeholders, continuous contact with all sides through visits, letters, deployment of short- and long-term missions, conferences, Round Tables and integration projects. Sustained efforts were made to advise the players by means of information sharing, dialogues on assessments and evaluations to arrive at recommendations. So the OSCE convinced the Estonian government not to hinder a referendum on territorial autonomy in the Russian-speaking cities of Narva and Sillamäe in Northeast Estonia, which it had regarded as unlawful, but to have it supervised by international observers. The OSCE said the government should look that the recommended project be considered as an exercise to grant to people the opportunity to express their feelings and concerns nonviolently and to view the outcome of the vote just as an opinion poll.The European Union exercised pressure during the preparations for the accession negotiations by insisting that Estonia and Latvia accept at least some recommendations of the international organizations.

4. The Duration of the Prevention Efforts

The prevention efforts in the strict sense were drawn out over 10 years. The European Bank for Reconstruction and Development sent the first fact-finding mission in October 1991. The OSCE long-term missions to Riga and Tallin were withdrawn in 2001. However, the inter-ethnic relations in both countries continue to be themes for discussion at the annual Ministerial Council of OSCE as well as the monitoring, which the European Council provides for its conventions. But in the West, with increasing integration into the NATO and EU structures, the interest in finding a balance among all parties to the conflict through preventive diplomacy by international organizations came to an end. After the inclusion of Estonia and Latvia into NATO and the EU had been decided, both countries were keen to end international prevention activities in their countries. Estonia and Latvia signed the European Framework Convention for the Protection of Regional and National Minorities, but not the European Language Charter. NATO and EU, ignoring objections from Russia, deemed their combined growth to endow them with the necessary strength to control the persisting national conflicts with the Russian-speaking minority. Engagement in preventive diplomacy in the strict sense was cancelled. Still the original conflict themes are constant points of contention within the two countries. But they are now mostly carried out partly in national courts, and partly in the European Court of Human Rights and, as far as relations with Russia are concerned, in the EU and the OSCE.

5. What was Achieved?

Both cases are considered to be prime examples of the efficiency of preventive diplomacy in driving forth conflict transformation. The visible success consisted in defusing the conflict, not in solving it.

Conflict behaviour of all the actors could be kept below the threshold of direct violence. Feared deportations or even expulsions and violent reactions from the affected minorities and Russia could be avoided. As long as prevention efforts continued, the intensity of the conflict always remained below the threshold of violence. Even later, according to the criteria of the Heidelberg Conflict Barometer, it alternated between stages 1 and 2 (latent and manifest conflict). In Estonia in the post-conflict stage in 2007, however, the conflict escalated into stage 3 (violent crisis). Protests against the relocation of a war memorial from the Soviet era were crushed by Estonian police. More than 1,000 protesters were arrested, many people were injured, one protester was killed. In Moscow, a government-affiliated youth organization responded by a week’s occupation of the Estonian Embassy, without the Russian government following its duty to protect. Furthermore, Estonian institutions, banks and TV stations were faced with massive disruption of their electronic communications. In 2008 Russia confirmed her intention to protect the interests of ethnic Russians abroad.

During the prevention phases all actors could be motivated to make compromises. Latvia and Estonia accepted on principle that non-citizens must be given the opportunity to become citizens. Procedural issues, implementation provisions and exceptions remained controversial, as e.g. the documents required for naturalization, the knowledge of language and history, and the fundamental question whether there was any discrimination.

Direct influence was exercised by the Council of Europe and the OSCE on the Estonian Aliens Act and the Latvian Citizenship Act. The Presidents of the states refused to sign the laws previously adopted by the Parliaments, referring to the objections of international organizations. Thereby they achieved reformulations in which the concerns were at least partiallytaken into account. Even non-citizens now have the right of residence, of travel options, and are entitled to work permits and social benefits. The path to naturalization has been opened, the demands concerning knowledge of language and history have been reduced for the elderly and disabled, and Russian-speaking inhabitants have the right to an interpreter in court. In one aspect, non-citizens are now even better off than Estonian, Latvian or Russian citizens. They enjoy visa-free travel when going to either Russia or the European Union.

6. Favourable factors

The activities for preventive diplomacy took place in favourable circumstances. International organizations had dealt with the independence movement and its military consequences, even before the conflict arose. For the first time, too, the view was uttered in their debates, that minorities should no longer be seen as a problem but as an opportunity.

A variety of civil society and international organizations were involved, whose staff cooperated closely, and formed a community of experts. In Estonia and Latvia on a societal level a culture of nonviolence could be relied on, overarching the ethnic differences which had developed during the independence movement that was known as the „singing revolution“. At the same time international organizations were given a hitherto unknown appreciation and practical support of their policies. The Second Gulf War in 1991 on the one hand, and the escalation of violence in Yugoslavia on the other, strengthened the idea to understand conflict intervention as conflict containment. Advantage could be taken of the already existing and accepted institutions and methods, they could be expanded and they achieved successes. The fact that in 1992 the Swedish Foreign Minister Margaretha af Ugglas took the chair of the CSCE Council and got the mandate to develop a strategy of preventive diplomacy, also contributed to success because of Swedish interests and competences in the Baltic Sea region.

Finally, the international organizations were able to make their engagement useful in some wayfor all actors involved. They helped Estonia and Latvia to defend themselves against Russian accusations, to adapt laws and institutions to international standards, and to raise financial resources to implement reforms. They supported Russia’s domestic policy with their clear dictum that forced repatriation of non-citizens to Russia would be illegitimate. So they refuted rumors about expulsions or deportations. That dictum could also calm down non-citizens largely, especially as the compromises reached, as e.g. the right of residence, work permits and social care for the difficult everyday life in a post-communist society, were clearly felt to be much more important than practicing the right to vote and to be elected.

Some Western countries like Sweden, but also the Federal Republic of Germany, relieved the international organizations not only of domestic pressure, but also of the expectations from Estonia and Latvia to adopt their position towards Russia. All the actors, the states concerned as well as the emerging local and transnational NGOs, were provided with detailed and basically the same information through non-partisan reports. That has counteracted both asymmetries in access to information and the emergence of rumors that might have become political controversies. That mainly applied to OSCE and the Council of Europe.

7. Hindering factors

European preventive diplomacy during the 1990s had an experimental character in many respects. It attracted interest among West European diplomats, some experts in international law and social scientists, but was not necessarily a subject for discussion in all European states. All direct actors in the conflict followed a state-centred understanding of politics, not being able to understand the concept of Preventive Diplomacy nor the liberal pluralistic view of the world that formed the basis of it. That was because especially in the East European societies there were no ideas about policies of peace apart from the regulations of international law. To the people in the young states of Estonia and Latvia the idea of mediation seemed hardly plausible, even menacing. They were confronted by the international organizations with recommendations for minorities, citizenship and foreign policy that made no sense in their view of the world nor did they find established West European countries orientated towards them when it came to assuring their own interests. Therefore the endeavours to undertake preventive diplomacy suffered from a credibility gap.

References: see German version

Hanne-Margret Birckenbach


L’Estonie et la Lettonie 1991 à 2001
Le conflit avec les minorités russes

L’Estonie et la Lettonie (sous des noms différents come la Lévonie et la Courlande), aux temps modernes, par époques sous administration polonaise-lituanienne ou suédoise, dépendaient depuis la fin du 8e siècle de la Russie qui concéda aux Baltes allemands une position privilégiée. Ce n’était qu’après la fin de la Première Guerre Mondiale que les deux Etats avec leur langue nationale, l’estonien et le letton, et une forte protection de minorités, établie par la Société des nations, obtinrent leur indépendance, ayant une constitution démocratique. L’indépendance ne dura que jusqu’à l’occupation russe successive depuis octobre 1939, basée sur le pacte Hitler-Staline. Pendant l’invasion de la Russie par l’Allemagne, l’Estonie et la Lettonie furent envahies aussi par des troupes allemandes en 1941 et reconquis par l’armée rouge en automne 1944. En 1945, les deux Etats devinrent partie de l’Union soviétique sous forme de républiques soviétiques. Le temps de 1945 à 1991 fut considéré par les Lettons et les Estoniens nationalistes comme occupation de longue durée. Pendant cette époque, la part des habitants parlant le russe augmentait, dans les deux républiques soviétiques, à environ 40 %, surtout dans les villes.

1. Situation de départ au début de l’ère postsoviétique

En 1991, les trois Etats baltes, l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie, avaient réobtenu leur indépendance de l’Union soviétique par une « révolution chantante » sans violence. Les gouvernements estonien et letton décidèrent alors de traiter les personnes étant venues habiter chez eux, pendant le règne de la Russie, comme citoyens de l’Union soviétique, et de considérer leurs descendants comme étrangers apatrides ou non-citoyens ; le bilinguisme fut abandonné en faveur des langues estonienne et lettone. Cette décision concernait entre 30% et 40 % des habitants et menait à une constellation conflictuelle trilatérale risquant de provoquer une guerre. Cette situation est la conséquence inévitable d’une politique de nationalisme et d’exclusion de minorités, quand en même temps, un Etat externe se gère comme puissance protectrice.

Plusieurs facteurs apparentés – surtout la nationalité, la langue et l’interprétation de l’histoire – donnèrent et donnent lieu à des controverses entre les trois partis. Du point de vue de l’Estonie et de la Lettonie, ladite décision était due à l’intérêt légitime de la sûreté nationale : il fallait se défendre contre la Russie. Du point de vue russe, il s’agissait de la violation d’un contrat assurant à tous les habitants le droit de se décider ou bien pour la nationalité du nouvel Etat balte ou – jusqu’à l’année 2001 – pour choisir la nationalité russe. De plus, la Russie se défendait contre la lésion de droits qu’avaient des citoyens dont l’appartenance nationale, à la suite de la transformation de frontière, était devenue incertaine et pour lesquels la Russie exigea une position protectrice.

Au plan international, on jugeait cette constellation comme dangereuse pour la stabilité des nouveaux Etats, pour leurs relations avec la Russie et pour la transition à un nouvel ordre européen. On réagit par un vaste engagement de diplomatie préventive. C’était possible parce que ledit conflit aux faces multiples prit naissance dans une époque où les relations internationales entre l’est et l’ouest en Europe étaient caractérisées par assez de coopération. Il est vrai que la Russie critiquait l’exclusion des habitants parlant le russe et reliait ce sujet au retirement de ses troupes – mais son comportement était constructif puisque la Russie demanda l’intervention de l’OSCE (organisation pour la sécurité et la coopération en Europe). Bien que l’Estonie et la Lettonie y vissent une lésion de leur réputation, elles ne s’opposèrent point à la médiation d’organisations internationales, puisque les deux pays cherchaient le soutien des voisins pour consolider leurs Etats. Grâce aussi à la bonne organisation d’une population en exil dans les Etats-Unis, en Suède et en Allemagne, ils réussirent à faire comprendre leur point de vue. En même temps, ni les Etats-Unis, ni d’autres Etats de l’ouest n’étaient intéressés à une confrontation avec la Russie dans la région balte. Tous désiraient le succès de mesures préventives.

2. Agences de prévention

L’étendue des organisations coopérant pour la limitation du conflit en apportant chacune sa propre contribution, comprend des organisations gouvernementales et non-gouvernementales, en commençant par les Nations Unies, L’OSCE, le Conseil de l’Europe, l’Union Européenne, la Banque Européenne pour la Reconstruction et le Développement et le Conseil Baltique jusqu’aux organisations comme Helsinki Watch, des groupes Helsinki de la Conférence sur la Sûreté et Coopération en Europe (C.S.C.E.), des groupes des droits de minorités, la Fédération Internationale des Droits de l’Homme et le Centre-Carter à Atlanta. Les Nations Unies étaient représentées surtout par le Haut-Commissariat aux droits de l’homme et le Programme de Développement (UNDP). L’OSCE entretenait de 1993 à 2001 une mission de longue durée en Estonie et en Lettonie. De plus, le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (ODIHR) était actif. Le personnage le plus actif fut Max van der Stoel, ancien Ministre hollandais des Affaires étrangères, maintenant Haut-Commissaire de l’OSCE aux minorités nationales (HCMN). Il se fit aider par la « Fondation pour Relations interethniques », une organisation non-gouvernementale à la Haye, fondée par lui-même. Le Conseil de l’Europe ainsi que son Assemblée Parlementaire firent valoir leur compétence concernant les droits de l’homme et des minorités. Il faut mentionner aussi l’engagement du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil des États de la mer Baltique, Ole Espersen, ancien Ministre de la Justice du Danemark.

3. Moyens employés

Tous ces acteurs de la prévention s’engagèrent d’une façon spécifique, mais s’appuyaient sur une diversité d’activités non-violentes : recherches des faits, communications de ces faits aux acteurs, contact ininterrompu vers tous les côtés par visites, par lettres, par des missions de courte et de longue durée, par conférences, tables rondes, projets d’intégration ainsi que des tentatives tenaces de conseiller les acteurs sur la base d’informations communes et de mener des dialogues sur leurs opinions et leurs propositions comment agir. Ainsi l’OSCE convainquit le gouvernement estonien de ne pas empêcher un référendum sur une autonomie territoriale dans les villes Narva et Sillaäe, au nord-est du pays, où l’on parlait le russe. L’OSCE conseilla au gouvernement estonien de faire accompagner le référendum par des observateurs internationaux, de le considérer comme un exercice de concéder aux citoyens la possibilité d’exprimer leurs sentiments et soucis sans violence, et de regarder le résultat comme l’expression de leur opinion. L’Union Européenne, pendant la préparation des négociations d’adhésion, exerça une pression en insistant à ce que l’Estonie et la Lettonie suivissent au moins quelques-unes des recommandations des organisations internationales.

4. Durée des tentations de prévention

Les tentations de prévention au sens stricte s’étendaient sur environ dix ans. En octobre 1991, la Banque Européenne pour la reconstruction et le développement envoya une première mission de recherche des faits. Les missions de longue durée de l’OSCE à Tallin et à Riga furent terminées en 2001. Mais les relations interethniques dans les deux pays restaient un sujet de discussion lors des rencontres annuelles du Conseil ministériel de l’OSCE et du monitoring que le Conseil Européen prévoit pour ses conventions. Par ailleurs, à l’ouest, avec l’intégration progressive dans l’OTAN et les structures européennes, l’intérêt de trouver – par la diplomatie préventive – une balance entre tous les partis du conflit s’éteignit. Après l’adhésion de l’Estonie et de la Lettonie à l’OTAN et à l’Union Européenne, ces deux pays insistèrent à terminer les activités de prévention internationale chez eux. Il est vrai que l’Estonie et la Lettonie signèrent encore la convention européenne type pour la protection de minorités régionales et nationales, mais point la Charte Européenne de langues. L’OTAN et U.E. se considèrent, par leur élargissement, comme suffisamment fortes de contrôler les conflits persistants de la minorité de langue russe à l’intérieur des pays baltes, et d’ignorer les objections de la Russie. L’engagement de diplomatie préventive au sens stricte fut arrêté. Les sujets originaires de conflit donnent toujours lieu à des controverses entre les habitants des deux pays et sont traités à présent soit devant les Cours nationales de justice, soit devant la Cour Européenne aux droits de l’homme, et, tant qu’il s’agit des relations avec la Russie, devant l’U.E. et l’OSCE.

5. Quels sont les résultats?

Les deux cas sont considérés comme exemplaires pour la capacité de la diplomatie préventive de mettre en route des transformations de conflits. Le succès visible consistait en la réduction du conflit, non pas dans sa solution.

Le comportement conflictuel de tous les acteurs pouvait être arrêté avant la violence directe ; des expulsions ou même des expatriations qui étaient à craindre ainsi que des réactions violentes de la part des minorités en question et de la Russie pouvaient être empêchées. Lorsque les tentatives de préventions arrivèrent à leur fin, l’intensité des conflits balançait, d’après le baromètre conflictuel de Heidelberg, entre le niveau 1 et 2 (conflit latent et manifeste). Dans le cas de l’Estonie, il est vrai que la controverse monta en 2007 jusqu’au niveau 3 (crise de violence). Des protestations contre le délogement d’un monument de guerre de l’époque soviétique furent supprimées par la police estonienne, plus de mille manifestants arrêtés, bien des personnes blessées, un manifestant fut tué. A Moscou, une organisation de jeunes proche du gouvernement occupa, pendant une semaine, l’ambassade estonienne sans que le gouvernement russe obéît à son devoir de protection. De plus, des institutions estoniennes, des banques et la télévision souffrirent d’un dysfonctionnement de leur communication électronique. En 2008, la Russie souligna son intention de protéger les intérêts des Russes à l’étranger.

Tous les acteurs pouvaient être convaincus, pendant la phase de prévention, de faire des compromis. La Lettonie et l’Estonie acceptèrent le principe que les citoyens sans nationalité doivent avoir le droit d’en acquérir une. Il restait des questions de procédure, des dispositions d’application et des dérogations quant aux documents nécessaires pour obtenir la nationalité, les connaissances en langue et histoire ainsi que la question fondamentale à partir de quel moment il faut parler d’une discrimination.

Le Conseil Européen et l’OSCE influençaient directement la loi estonienne sur les étrangers et la loi lettonne sur la nationalité. C’est pourquoi les présidents des deux états refusèrent de signer les lois que le parlement venait de voter, se référant aux objections d’organisations internationales, et obtinrent ainsi de nouvelles formulations tenant compte, au moins en partie, de ces objections. Des citoyens sans nationalité estonienne ou lettonne, eux aussi, ont droit à séjourner dans ces pays, à y travailler, à des prestations sociales et à voyager. La voie de naturalisation a été ouverte, les exigences concernant la connaissance en langue et histoire ont été diminuées pour des personnes âgées et handicapées et les habitants russophones ont droit à un interprète devant la Cour. Aujourd’hui, au moins sur un point, les citoyens sans nationalité sont favorisés par rapport aux Estoniens, Lettons et Russes : Ils n’ont pas besoin de visa ni pour la Russie, ni pour l’U.E.

6. Facteurs favorables

Les activités pour une diplomatie préventive se déroulèrent sous des circonstances propices. Des organisations internationales s’étaient occupées des mouvements d’indépendance et leurs conséquences militaires déjà avant la naissance du conflit. De plus, dans leurs discussions, elles formulaient pour la première fois la proposition de considérer les minorités non pas comme un problème, mais comme une chance.

Une multitude d’organisations internationales et nationales était engagée ; le personnel coopérait étroitement et formait une communauté d’experts. Elles trouvaient en Estonie et en Lettonie, sur le plan social, une culture de non-violence surmontant les différences ethniques ; elle s’était développée pendant le mouvement d’indépendance comme « révolution chantante ». En même temps, les organisations internationales rencontrèrent un estime et un soutien actif jusque –là inconnus sur le plan politique. La deuxième guerre du Golfe de 1991 d’un côté et l’aggravation de la violence en Yougoslavie de l’autre fortifiaient l’idée de concevoir l’intervention dans un conflit comme limitation de celui-ci et, ce faisant, de se servir des institutions et des méthodes déjà établies et acceptées, tout en les élargissant et en les faisant réussir. En 1992, la ministre suédoise des Affaires Etrangères, Margaretha af Ugglas, devint présidente de la C.S.C.E. (Conférence de la Sûreté et Coopération en Europe) et reçut le mandat de développer une stratégie de diplomatie préventive ; cela contribua également au succès, vu les intérêts suédois et leurs compétences dans la région balte.

Les organisations internationales finirent par faire profiter, d’une façon ou d’une autre, tous les acteurs impliqués dans leur engagement. Elles ont aidé l’Estonie et la Lettonie à se défendre contre les accusations de la Russie, de rapprocher les lois et institutions aux normes internationales et d’acquérir des ressources financières pour réaliser des réformes. Elles ont secondé la Russie en constatant strictement qu’il était illégitime de rapatrier par force des citoyens sans nationalité dans la Russie ; ainsi des rumeurs d’expulsions possibles perdaient leur force. Cette constatation stricte rassura aussi les citoyens sans nationalité dans une large mesure, vu que les compromis obtenus quant aux droits de séjour, de travail et d’assistance publique furent jugés, pour la vie difficile de chaque jour dans une société d’après-communiste, bien plus importants que le droit de vote et l’éligibilité.

Certains pays de l’ouest comme la Suède, mais aussi la République Fédérale de l’Allemagne ont libéré les organisations internationales d’une pression au plan de la politique de l’intérieur ainsi que de l’espoir de l’Estonie et de la Lettonie de partager leur position contre la Russie. Tous les acteurs, les Etats concernés comme les organisations non-gouvernementales locales et transnationales qui prenaient forme, reçurent des informations détaillées et en principe pareilles par des sources de tous les partis. Cela a empêché des asymétries quant à l’accès aux informations et la naissance de rumeurs qui pouvaient influencer la politique. Et finalement, l’engagement des organisations servait à elles-mêmes pour se donner un profil comme experts de préventions et de questions de minorités. C’est vrai surtout pour l’OSCE et le Conseil de l’Europe.

7. Facteurs défavorables

La diplomatie préventive européenne dans les années 1990 avait à maints égards un caractère expérimental ; elle intéressait, parmi des diplomates européens de l’ouest, quelques spécialistes du droit international public et des sociologues, c’est vrai, mais ne prêtait aucune raison pour être discutée dans tous les Etats européens. Les acteurs directs de conflits suivaient sans exception une interprétation de la politique mettant l’Etat au centre ; ils ne pouvaient pas comprendre la conception de la diplomatie préventive avec son idée d’un monde libéral et pluraliste. Car, surtout dans les sociétés européennes de l’est, il n’existait pas de conceptions d’une politique pacifique qui dépasseraient des règlements de droit international public. Surtout à l’Estonie et à la Lettonie, de jeunes Etats, la perspective de comprendre un adversaire avait peu de crédit et paraissait même dangereux. Ils se voyaient confrontés, par les organisations internationales, avec des recommandations concernant la politique des minorités, de la nationalité et des affaires étrangères n’ayant aucun sens dans leur vision du monde. Ces recommandations n’étaient même pas suivies par les Etats établis de l’Europe de l’ouest lorsqu’il s’agissait de leurs propres intérêts. Les tentatives d’introduire une diplomatie préventive souffraient donc d’un manque de crédibilité.

Littérature supplémentaire voir version allemande.

Hanne-Margret Birckenbach

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Über Frieder Schöbel

Geb. 1936 in Herrnhut/OL. Seit 1938 in Braunschweig (außer 1943-1950). Abitur 1956, Studium Englisch und Latein in Göttingen, Westberlin, Tübingen und Göttingen bis 1963, Ostermarsch-Sekretär. Ab 1964 Braunschweig Ausbildung Höheres Lehramt. Mitbegründer a.i. Braunschweig, der 1. IGS in der Stadt, des Friedenszentrums e.V. und des forums crisis prevention e.v. Lebt seit 2015 in Berlin.