Argentinien – Chile: Der Jahrhundertkonflikt um den Beagle-Kanal 1978 – 1984

Hintergrund

Zu Beginn des 19. Jahrhunderts werden die südamerikanischen Nachbarländer Argentinien und Chile von Spanien unabhängig. Nach und nach breiten sich beide Länder bis zur Südspitze des Kontinents aus. Dieses Gebiet ist so unwirtlich, dass es von der Kolonialverwaltung gemieden wurde. Daher wurde damals auch der genaue Grenzverlauf zwischen den beiden Staaten in dieser Region nie genau bestimmt, sodass dort bald chilenische und argentinische Interessen aufeinander treffen. Unter US-amerikanischer Vermittlung unterzeichnen beide Staaten 1881 ein Abkommen, das den Grenzverlauf regelt. Nur ein Detail bleibt ungeklärt: Wem gehört der Beagle-Kanal bzw. wo verläuft dort die Grenze?

Die Wasserstraße verläuft vom Pazifik im Westen quer durch Feuerland bis zur östlichen Atlantikmündung. Der westliche Teil verläuft eindeutig durch chilenisches Hoheitsgebiet, im Osten hingegen trennt der Kanal den argentinischen Teil Feuerlands vom südlich gelegenen chilenischen Staatsgebiet. Doch wo genau verläuft die Grenze? Am Nord- oder Südufer? In der Mitte des Kanals – aber bei Ebbe oder bei Flut? Oder an der tiefsten Stelle des Kanals? Und wem gehören also – je nach Grenzverlauf – die drei kleinen und unbewohnten Kanalinseln Picton, Lennox und Nueva (PLN)?

Bedeutung des Kanals

Nach internationalem Seerecht gehören dem Besitzer einer Küste oder Insel auch die Hoheitsrechte über Schifffahrt und wirtschaftliche Nutzung der umgebenden Gewässer. Beide Staaten interessieren sich für den industriellen Fischfang und für die Ausbeutung der im Beagle-Kanal vermuteten Rohstoffe wie Erdöl und Erdgas. Auch sicherheitspolitische Überlegungen spielen eine Rolle. So verwundert es nicht, dass es immer wieder zu Unruhen und gelegentlichen militärischen Scharmützeln kommt. Mit der Zeit gerät der Konflikt in eine unheilvolle Dynamik. Die Provokationen schaukeln sich hoch, immer enger wird der Besitz der Gebiete mit dem Nationalbewusstsein verknüpft, mehr und mehr wird das Beharren auf den Ansprüchen zu einer Frage der Ehre, des Nationalstolzes. Kompromissbereite Politiker werden als Feiglinge und Verräter nationaler Interessen denunziert.

Im Lauf der Jahrzehnte versuchen verschiedene Vermittler, den schwelenden Konflikt zu lösen, scheitern jedoch allesamt. 1978 schließlich gibt die in Argentinien regierende Militärjunta den Verhandlungsweg auf und setzt auf Gewalt. Am 22. Dezember 1978 erhält das argentinische Militär den Befehl zur Invasion auf die chilenischen PLN-Inseln. In letzter Sekunde wenden sich internationale Diplomaten und Kirchenvertreter an Papst Johannes Paul II. mit der Bitte, einzuschreiten. Dieser schickt Kardinal Antonio Samoré, einen ausgezeichneten Südamerika-Kenner, mit dem Angebot der Vermittlung zu den Konfliktparteien.

Die päpstliche Mediation

Chile akzeptiert das Angebot sofort. Doch auch die argentinische Regierung kann die päpstliche Vermittlungsinitiative nicht ausschlagen, zu groß ist das Ansehen des Vatikans in der zu 90 Prozent katholischen Bevölkerung. Eine Missachtung dieser Friedenschance hätte sie zudem als menschenverachtende Kriegstreiber bloßgestellt und ihrem innen- wie außenpolitischen Ansehen enorm geschadet. Notgedrungen erklärt sich daher die Junta in Buenos Aires zur Vermittlung durch Kardinal Samoré bereit.

Die erste Phase der Mediation beginnt am 23. Dezember 1978 und dauert knapp einen Monat. In dieser Zeit betreibt Kardinal Samoré intensive Pendeldiplomatie zwischen den Regierungen. Dabei ist er stets auf strengste Neutralität und Ausgewogenheit bedacht. Im Januar 1979 unterzeichnen beide Seiten schließlich die ›Akte von Montevideo‹. In dieser bitten sie den Vatikan offiziell um Vermittlung und verpflichten sich zum Verzicht auf Provokationen und Gewalt. Damit geben sie den offiziellen Startschuss für die nun folgende zweite Phase, die durch klassische Methoden der Mediation gekennzeichnet ist. Diese findet nun in Rom, in geschützten Räumen fernab des Konfliktgeschehens statt. Nur selten kommt es zu direkten Gesprächen; die genauen Positionen, Meinungen, Interessen und Ängste der Parteien eruiert Samoré vor allem in Einzelgesprächen. Er erkennt, dass Chile vor allem am offiziellen Besitz der PLN-Inseln – als Zeichen der Selbstbehauptung – interessiert ist, weniger an den damit verbundenen Seerechten. Hingegen sieht Argentinien seine Südspitze inmitten chilenischen Gebietes militärisch bedroht; durch freie Navigation im Kanal würde aber ein Sicherheitsgefühl entstehen. Zudem ist Argentinien an einer wirtschaftlichen Nutzung des Gewässers interessiert.

Bereits zu diesem Zeitpunkt kommt Samoré eine Idee, die sich später als entscheidend entpuppt: Warum nicht einfach die Seerechte vom Besitzerstatus entkoppeln? Chile könnte so die Inseln besitzen, sich das Recht über die Gewässer aber mit Argentinien teilen. So sähen beide Regierungen ihre Interessen befriedigt und würden vor der eigenen Bevölkerung ihr Gesicht wahren. Doch für diesen Vorschlag ist es noch zu früh, die Fronten sind noch zu verhärtet. Im Dezember 1980 scheinen die Verhandlungen festzustecken, keine Seite bewegt sich auf die andere zu. Schließlich macht der Papst selbst einen Lösungsvorschlag und droht, die Mediation abzubrechen, falls keine Annäherung erfolge. Chile ist bereit, den Vorschlag anzunehmen, doch Argentiniens Militärjunta spielt auf Zeit. Sie ist nicht wirklich an einem Kompromiss interessiert und hofft insgeheim, dass die Vermittlungen aufgrund schlechter Erfolgsaussichten abgebrochen werden; dann könnten sie – im sicheren Gefühl der Überlegenheit – ihren ursprünglichen Plan einer militärischen ›Lösung‹ wieder aufgreifen.

Erneute Spannungen und Provokationen verschärfen den Konflikt. So investieren die Vermittler in den nächsten Jahren die ganze Energie in die offizielle Aufrechterhaltung der Gespräche. In dieser dritten Verhandlungsphase von Anfang 1981 bis Ende 1983 ist das einzige Bestreben, die Gewalteskalation so lange zu verhindern, bis sich die politischen Rahmenbedingungen in den Ländern verändern und wieder inhaltliche Fortschritte möglich würden.

Mit dem verlorenen Falklandkrieg (1982) und der demokratischen Wahl eines neuen Präsidenten in Argentinien (1983: Raul Alfonsin) tritt die erhoffte Veränderung ein und die Vermittlungen beginnen erneut. Nach dem Tod Samorés (Februar 1983) übernehmen seine beiden ehemaligen Mitarbeiter, Erzbischof Gabriel Montalvo und Faustino Sainz, die Mediation. Auf der Grundlage des früheren päpstlichen Lösungsvorschlags verhandeln beide Parteien nun direkt miteinander und arbeiten konkrete Umsetzungsmaßnahmen aus. Die Mediatoren dienen in dieser vierten Phase nurmehr als Begleiter und Prozessberater.

Die endgültige Einigung trägt eine altbekannte Handschrift: Die PLN-Inseln fallen Chile zu und die Rechte an der Nutzung der Gewässer werden geteilt. Im Herbst 1984 erfolgt die offizielle Versöhnung: Die Präsidenten beider Länder unterzeichnen den ›Vertrag über Frieden und Freundschaft‹.

Resümee

Die Mediation ist gekennzeichnet durch extreme Schwankungen in den zwischenstaatlichen Beziehungen und hohe Eskalationsgefahr. Viel hängt von den innenpolitischen Machtkonstellationen ab. Der Erfolg dieser konstruktiven Intervention ist vor allem dem Geschick, der Ausdauer und Anpassungsfähigkeit der Vermittler zu verdanken. Als persönliche Gesandte des Papstes genossen sie hohes Vertrauen, Ansehen, Autorität und Glaubwürdigkeit. Politische oder materielle Druckmittel standen ihnen nicht zur Verfügung und waren auch gar nicht nötig. Besonders in der Bevölkerung beider Länder zweifelte niemand daran, dass ein Vorschlag des Papstes – ihres ›Heiligen Vaters‹ – zum Wohle aller Menschen wäre. Nicht durch Zwang, sondern durch Zuhören, Nachfragen und Beharrlichkeit wurde damit ein Krieg unkalkulierbaren Ausmaßes abgewendet und Versöhnung zwischen Chile und Argentinien gestiftet.

Weiterführende Literatur:

  • Haffa, Annegret: Beagle-Konflikt und Falkland-(Malwinen)-Krieg. Zur Außenpolitik der argentinischen Militärregierung 1976–1983. München: Weltforum-Verlag 1987.
  • Hernekamp, Karl-Andreas: Die argentinisch-chilenische Einigung im Beagle-Streit: Episode oder Modell? In: Europa-Archiv, Folge 18, Band 40/1985, S. 551–562.
  • Laudy, Marc: The Vatican Mediation of the Beagle Channel Dispute: Crisis Intervention and Forum Building. In: Greenberg, Melanie C. / Barton, John H. / McGuinness, Margaret E. (Hg.): Words over War. Mediation and Arbitration to Prevent Deadly Conflict. Lanham u. a.: Rowman & Littlefield 2000, S. 293–320.
  • Weingardt, Markus A.: Argentinien/Chile: Der Vatikan löst den Jahrhundertstreit. In: Ders.: RELIGION MACHT FRIEDEN. Das Friedenspotenzial von Religionen in politischen Gewaltkonflikten. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2010, S. 49–66.
  • Weingardt, Markus A.: Argentinien/Chile: Der Beagle-Konflikt. In: Ders: Was Frieden schafft. Religiöse Friedensarbeit: Akteure, Beispiele, Methoden. Gütersloher Verlagshaus: Gütersloh 2014, S. 174-180.                                                                                                                                                  Markus Weingardt

English

Argentina – Chile
A Century of Conflict over the Beagle Channel 1978 – 1984

Background

At the beginning of the 19th century the South American neighbours, Argentina and Chile, became independent of Spain. Gradually both countries spread down to the southern tip of the continent. That area is so inhospitable that it had been shunned by the colonial administration. Therefore, at that time, the actual frontier between the two countries in this region had never been precisely determined, and so soon Chilean and Argentina interests clashed. Through US-American mediation, the two countries signed an agreement in 1881 which regulated the border demarcation. Only one detail remained undefined: Who owns the Beagle Channel or where is the boundary there? The waterway runs from the Pacific Ocean in the west across the Tierra del Fuego to the eastern Atlantic estuary. The western part clearly runs through Chilean territory, in the east, however, the channel separates the Argentinian Tierra del Fuego from southern Chilean territory. But where exactly is the boundary? On the North or South Shore? In the middle of the channel – but at low tide or high tide? Or, at the lowest point of the channel? And so – depending on the boundary line – who do the three small and uninhabited channel islands of Picton, Lennox and Nueva (PLN) belong to?

The Importance of the Channel

Under international maritime law sovereignty over shipping and economic use of the surrounding waters belong to the owner of a coast or island. Both countries were interested in industrial fishing and the exploitation of the supposed raw materials in the Beagle Channel, such as oil and natural gas. Also considerations of security played a role. So it was no surprise that unrest and occasional military skirmishes happened again and again. After some time, the clashes gained an ominous momentum. The provocations from both sides fanned passions. More and more the possession of the territories was being linked to national pride, and more and more insistence on the claims became a question of honor. Politicians who pleaded for compromise were denounced as cowards and traitors against national interests. Over the decades, various mediators had been trying to resolve the simmering conflict. However, they all failed. Finally, in 1978 the military Junta ruling in Argentina left the negotiations and resorted to violence. On 22 December 1978, the Argentinian military was ordered to invade the Chilean PLN Islands. At the eleventh hour, international diplomats and religious leaders turned to Pope John Paul II with a request to intervene. He sent Cardinal Antonio Samoré, an excellent connoisseur of South America, to the parties with an offer of mediation. Papal Mediation Chile accepted the offer immediately. The Argentinian Government could not reject the papal mediation initiative either. Too great was the reputation of the Vatican in the Catholic population of 90 percent. Failure to seize this opportunity for peace would also have exposed them as inhuman warmongers and would have harmed their reputation in domestic and foreign policy enormously. Therefore the Junta in Buenos Aires had no choice but to announce their readiness for the mediation by Cardinal Samoré.

The first phase of mediation began on 23 December 1978 and took less than a month. During that time, Cardinal Samoré conducted intensive shuttle diplomacy between the governments. He always kept to strictest neutrality and balance. In January 1979, both sides finally signed the “Act of Montevideo”. In it they officially asked the Vatican for mediation and undertook to refrain from provocations and violence. Thus they gave the official starting signal for the ensuing second phase, which was characterized by classical methods of mediation. These took place in safety in Rome, far from the field of conflict. Seldom it came to confrontations. Instead Samoré would try to explore the exact positions, opinions, interests and fears of the parties in individual talks. He realized that Chile’s main interest was in officially possessing the PLN Islands – as a sign of self-assertion – and less in the maritime rights associated with them. By contrast, Argentina saw its southern tip threatened militarily amid Chilean territory. By free navigation in the channel a sense of security would be created. In addition, Argentina was interested in the commercial use of the water body.

Already at that time Samoré had an idea that later turned out to be crucial: Why not just decouple the maritime rights from ownership? In this way Chile could have the islands, but share the right over the waters with Argentina. This way both governments would meet their interests and save face in front of their own people. But for that proposal it was still too early, the lines were still too hardened. In December 1980, the negotiations came to a standstill, neither side willing to compromise. Finally, the Pope himself proposed a solution and threatened to cancel the mediation if no convergence happened. Chile was willing to accept the proposal, but Argentina’s military Junta was playing for time. It was not really interested in a compromise and secretly hoped that the negotiations would break down because of poor prospects of success. After that they could – with a renewed sense of their superiority – resume their original plan for a military „solution“. Renewed tensions and provocations intensified the conflict.

So, in the coming years, the mediators chanelled all their energy into officially assuring that open dialogue continued. In this third phase of negotiations from the beginning of 1981 until the end of 1983 all their efforts were focussed on the prevention of the escalation of violence until political conditions in the countries had changed and substantial progress in the negotiations would be possible. With the Falklands War lost in 1982 and the democratic election of a new president in Argentina (1983: Raul Alfonsin) the hoped-for change happened and the negotiations began again. After the death of Samoré in February 1983 his two former colleagues, Archbishop Gabriel Montalvo and Faustino Sainz, took over the mediation. Based on the earlierpapal proposal both parties now negotiated directly with one another and worked out concrete implementation measures. In this fourth phase the mediators played only companion and facilitator roles. The final agreement showed a familiar trademark: The PLN Islands fell to Chile and the rights of using the waters were shared equally. In autumn 1984, the official reconciliation took place: The presidents of the two countries signed a ‚Treaty of Peace and Friendship’. Summary The mediation was characterized by extreme fluctuations in the relations between the states and high risks of escalation. Much depended on the domestic balance of power. The success of this constructive intervention was due to the skill, to the perseverance and adaptability of the mediators. As personal envoys of the Pope, they enjoyed high confidence, prestige, authority and credibility. Political or material pressure was not available to them, neither was it necessary. Particularly in the population of both countries no one doubted that a proposal of the Pope – their >Holy Father<- would benefit all people. Not through forceful means but by listening, asking more questions, and perseverance a war of incalculable proportions was thus averted and reconciliation made possible between Chile and Argentina.
References: see German version.

Markus Weingardt



L‘Argentine et le Chili
Le conflit du siècle concernant le Canal Beagle (1978 – 1984)

Informations de fond

Au début du 19ième siècle, les pays voisins, l’Argentine et le Chili, en Amérique du Sud, deviennent indépendants de l’Espagne. Peu à peu, ces pays s’étendent jusqu’à la pointe sud du continent. Cette région est si inhospitalière que l’administration coloniale ne s’en était guère occupée. C’est pourquoi elle ne fixa jamais exactement la frontière entre les deux Etats dans leur région du sud, de sorte que bientôt, les intérêts du Chili et de l’Argentine s’y confrontent. Sous la médiation des Etats Unis de l’Amérique, l’Argentine et le Chili signent en 1881 un traité, fixant le tracé de la frontière. Un seul détail ne sera pas réglé: A qui est le canal Beagle – où passe la frontière à cet endroit-là?

La voie navigable passe de l’Océan Pacifique à l’ouest à travers la Terre de Feu jusqu’à l’embouchure est de l’Océan Atlantique. La partie ouest passe sans question par le territoire national du Chili; à l’est, par contre, le canal sépare la Terre de Feu (partie argentine) du territoire chilien, situé au sud. Mais où exactement la frontière passe-t-elle? A la rive nord ou au sud ? Au milieu du canal – mais à la marée basse ou haute? Ou à l’endroit le plus profond du canal? Et à qui sont donc – selon le tracé de la frontière – les trois îlots inhabités du canal: Picton, Lennox et Nueva (PLN)?

L’importance du canal

D’après le droit maritime international, le propriétaire d’une côte ou d’une île tient aussi les droits nationaux de la navigation et de l’exploitation économique des eaux environnantes. L’Argentine tout comme le Chili s’intéresse à la pêche industrielle et l’exploitation des richesses minières comme le pétrole et le gaz naturel qui pourraient se trouver en-dessous du canal. Des arguments concernant la sûreté nationale jouent également un rôle. Il n’est donc pas étonnant que des troubles et des confrontations militaires naissent de temps en temps. Au fur et à mesure, le conflit prend une dynamique fatale. Les provocations se renforcent mutuellement, la possession des contrées en question se lie de plus en plus à la conscience nationale, et le fait de s’obstiner dans ses revendications devient une question d’honneur et de fierté nationales des deux côtés. Les hommes politiques cherchant des compromis sont dénoncés comme des traîtres des intérêts nationaux et comme des lâches. Au cours des décennies, plusieurs médiateurs essayent de résoudre le conflit latent, mais tous échouent. En 1978, la junte militaire qui gouverne l’Argentine quitte la voie des traités et se décide à la violence. Le 22 décembre 1978, l’armée argentine reçoit l’ordre d’invasion des îles PLN du Chili. Au dernier moment, des diplomates internationaux et des représentants de l’église s’adressent au pape Jean Paul II et le prient d’intervenir. Celui-ci envoie le cardinal Antoine Samoré, expert excellent de l’Amérique du Sud, avec l’offre de rapprocher les adversaires.

La médiation papale

Le Chili accepte cette offre sans hésitation. Mais le gouvernement argentin non plus ne peut ignorer l’initiative papale de médiation; l’estime que les habitants, à 90 % catholiques, portent au Vatican, est trop important. Un refus de cette chance de paix aurait, de plus, mis en évidence le mépris des «va-t-en guerre» pour une attitude humanitaire, grand dommage à la réputation de l’Argentine à l’intérieur et à l’extérieur. La junte à Buenos Aires est donc obligée d’accepter la médiation du cardinal Samoré.
La première phase de la médiation commence le 23 décembre 1978 et dure presqu’un mois. Pendant ce temps, le cardinal poursuit une diplomatie intensive, allant d’un gouvernement à l’autre. Ce faisant, il observe toujours la neutralité la plus stricte: une politique du juste milieu. En janvier 1979, les deux pays finissent par signer «l’acte de Montevideo» où ils demandent officiellement la médiation au Vatican et promettent de renoncer à la violence des provocations. Ainsi, ils ouvrent en bonne et due forme la seconde phase marquée par des méthodes classiques de la médiation. A présent, on se rencontre à Rome, un endroit protégé, loin des lieus du conflit. Rarement, on se parle directement; Samoré s’informe des positions, opérations, intérêts et craintes exactes des partis dans des entretiens particuliers. Il apprend que le Chili s’intéresse en premier lieu aux îles PLN et les réclame comme propriété – signe de valorisation nationale ; les droits maritimes comptent moins. Par contre, l’Argentine voit sa pointe sud, au milieu du territoire chilien, en danger; une navigation libre à travers le canal créerait un sentiment de sûreté. De plus, l’Argentine tient à un usage économique de la voie navigable.
A ce moment déjà, Samoré conçoit une idée qui, plus tard, s’avère décisive: Pourquoi ne pas séparer les droits maritimes du statut de propriété ? Ainsi, le Chili pourrait posséder les îles, mais partager le droit maritime avec l’Argentine. De cette façon, les deux gouvernements verraient assurés leurs intérêts et sauveraient la face devant leur peuple. Mais cette proposition à présent serait prématurée; les positions des adversaires sont encore trop durcies. En décembre 1980, les négociations paraissent bloquées, aucun parti n’avance vers l’autre. Le pape lui-même finit par proposer une solution et menace de terminer la médiation s’il n’y a pas de rapprochement. Le Chili est prêt à accepter la solution, mais la junte argentine cherche à gagner du temps. Elle n’est pas vraiment intéressée à un compromis et espère secrètement que la médiation cesse parce que les perspectives d’un succès font défaut; alors la junte pourrait, certaine de sa supériorité, reprendre son projet d’origine: une «solution» militaire.
De nouvelles tensions et provocations intensifient le conflit. C’est pourquoi les médiateurs consacrent, pendant les années suivantes, toute leur énergie à maintenir officiellement les négociations. Dans cette phase, du début 1981 jusqu’à la fin 1983, il s’agit seulement d’empêcher l’explosion de la violence aussi longtemps que possible jusqu’à ce que les conditions politiques dans ces pays changent et permettent de nouveau des progrès substantiels.
Après la défaite de la guerre des Malouines (1982) et l’élection démocratique d’un nouveau président en Argentine (1983 : Raul Alfonsin), le changement souhaité se fait et la médiation reprend. Après le décès de Samoré (février 1983), ses deux anciens collaborateurs, l’archevêque Gabriel Montalvo et Faustino Sainz, se chargent de la médiation. Sur la base de la proposition faite déjà par le pape, les deux partis entrent maintenant dans des négociations directes et visent à une réalisation concrète. Les médiateurs, dans cette quatrième phase, ne servent plus qu’à accompagner et à conseiller les partis.
L’accord définitif porte une «écriture» déjà connue: les îles PLN vont appartenir au Chili et les droits maritimes seront partagés. En automne 1984, on se réconcilie officiellement: Les présidents des deux pays signent le «contrat de la paix et de l’amitié».

Résumé

La médiation est caractérisée par des changements extrêmes dans les relations entre les états et par un grand danger d’échouer. Beaucoup dépend de la répartition des influences à l’extérieur des états. Le succès de cette intervention constructive est dû surtout à l’adresse, la persévérance et la flexibilité des médiateurs. En tant que délégués du pape, ils jouissaient d’une grande confiance, réputation, autorité et crédibilité. Ils ne disposaient pas de moyens de pression, ni politiques ni matériels, et n’en avaient pas besoin. Surtout dans la population des deux pays personne ne doutait qu’une proposition du pape – de leur «Saint Père» – servît au bien-être de tout le monde. Ainsi, à force d’écouter, de s’enquérir, de persévérer au lieu d’exercer de la violence, une guerre dont personne n’aurait pu calculer l’étendue fut évitée et la réconciliation entre le Chili et l’Argentine pouvait se réaliser.
Littérature supplémentaire voir version allemande.